农垦改革一号文件发布:农业最后一块肥肉将是谁的?

 

10月13日上午,习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第十七次会议并发表重要讲话,会议审议通过了《关于进一步推进农垦改革发展的意见》等多项意见,农垦改革进入快车道,农业最后一块肥肉将是谁的?



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中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央全面深化改革领导小组组长习近平10月13日上午主持召开中央全面深化改革领导小组第十七次会议并发表重要讲话。他强调,中央通过的改革方案落地生根,必须鼓励和允许不同地方进行差别化探索,会议审议通过了《关于进一步推进农垦改革发展的意见》等多项意见。

会议指出,我国农垦是在特定历史条件下为承担国家使命而建立的。推进农垦改革发展,要坚持社会主义市场经济改革方向,坚持政企分开、社企分开,以保障国家粮食安全和重要农产品有效供给为核心,以推进垦区集团化、农场企业化改革为主线,依靠创新驱动,加快转变经济发展方式,推进资源资产整合、产业优化升级,建设现代农业的大基地、大企业、大产业,全面增强内生动力、发展活力、整体实力,发挥现代农业建设的骨干引领作用。要加强党对农垦工作的组织领导,加强农垦资产管理,防止国有资产流失。要按照统筹兼顾、标本兼治、上下联动、点面结合的原则稳步推进。


政策力度空前,农垦改革将掀新一轮高潮。

一号文件已成为聚焦三农问题的指向标,过去十年间,一号文件及政策导向对农垦改革问题关注度较低。2014年开始,中央对农垦改革的重视程度持续提高,连续召开农垦工作会议、组织调研、建立课题组等。2015年一号文件中农垦改革单独成文,从政府方面体现出空前的重视。

解读一号文件,后续利好政策可期。


我们认为,今年一号文件亮点有:

1、提高经营集中度,打造大型国有农企

“深化农场企业化、垦区集团化、股权多元化改革,创新行业指导管理体制、企业市场化经营体制、农场经营管理体制;发挥农垦独特优势,积极培育规模化农业经营主体,把农垦建成重要农产品生产基地和现代农业的示范带动力量”

小合为大,构建大规模农业集团。政策强调体制改革,理顺机制障碍,提升集中度,将农垦系统粮打造成农业“国家队”。目前农垦系统机构冗杂,集中度低,我们认为之后系统内机构将小合为大,打造“大粮商”“大胶商”等。国营农场在粮食生产水平高,高度组织化,扩张能力比较强,在合理的体制机制引导下,对我国现代农业的发展带动作用将大大增强。

系统内资源加速注入资本市场。改革经验证明,采取股份改革,培育上市公司是企业化集团化的一大重要手段。建立规模化市场经营主体、引进职业经理人等人才和管理体系,将进一步提高农垦系统应对市场的能力,降低融资难度,同时破解农垦职工利益和企业发展难题。目前已有多个集团化垦区拥有上市公司或参股,我们预计随改革推进步伐,将有更多农垦企业走向资本市场。另一方面,现有上市企业被注入集团优质资产的概率也随之提升。


2、推进国有资产确权,盘活资产

“明晰农垦国有资产权属关系,建立符合农垦特点的国有资产监管体制”

加速土地确权。国有资产权属中,最基本也最重大的议题将是土地。全国农垦国有农场拥有土地总面积5.4亿亩(约合36.6万平方公里)。这一面积是国土面积的3.9%。农垦系统由于历史原因,监管混乱、薄弱导致资产权属不清、资产流失的现在长期存在。

截至2013年底,全国农垦土地仅确权3.63亿亩,确权率仅为66.4%。由于地方利益关系原因,近年国有农场土地确权进展迟缓,许多垦区甚至没有丝毫进展。资产权属关系的确立将涉及一系列基础性工作,包括农垦系统内部存在的极为严重的土地争议、土地纠纷以及土地流转等问题,需要加快土地确权、土地清理来完成,此次中央一号文件提供有利契机。

土地流转同步推进。国有企业改革的基本底线是国有资产保值增值,进一步是能够通过改革释放红利。参考部分改革步伐较快的垦区,“资源资产化、资产资本化、资本股份化”成为一条合理路径。在不改变土地性质、不改变土地用途、不对土地进行处臵的前提下,对土地扩权赋能,将土地评估作价注入农垦集团、转增国有资本金,进而增强了垦区企业集团的资产规模、提高了融资能力。


3、政社企分离,减轻企业负担

“进一步推进农垦办社会职能改革”企业办社会是指国有企业用企业基金举办和承担本应由社会举办和承担的各种服务性单位和费用。如办职工子弟学校、承担本企业退休职工的退休金以及修路架桥费用等等。

政企分离助业绩飙升。农垦改革的一大目标是要实现政企分开、社企分离,建立现代企业制度。这一目标也在过去数十年的改革中反复被提及,但通过各地前几轮的改革成效来看远未达成,尤其是垦区农场,依然面临医疗、治安、环保等多项社会职能,这些社会职能给农场发展带来巨大的人力、物力、财力负担,成为农场企业化改革乃至整个农垦系统改革的巨大阻力。农垦改革中把这些本应由社会承担的部分,从农垦机体中分离出去,以减轻农垦负担。


农垦系统介绍

农垦是新中国成立后国家大规模开荒建设农场的基础上,逐步发展起来的特殊组织。农垦起源于抗日战争时期的大生产运动,为支援解放战争和减轻人民负担发起的开垦荒地,设立农场。农垦建设初期全国生产建设兵团约13处,70年代中后期,除新疆兵团外其他兵团逐渐被撤销,改为农垦局,后发展出庞大的农垦系统。截至2013年底,全国农垦共有垦区34个,国有农场1780个,工业企业1298个,建筑企业509个,运输企业227个,商业企业1591个,职工人数324万人,出口商品总金额838亿元,耕地面积621.05万公顷,土地面积5.49亿亩,分布在全国31个省份。今天的农垦系统已经成为是国家粮、棉、油、糖、胶、乳等重要农产品生产基地,实行农工商一体化经营,系统中有大量科教文卫等机构,多数垦区还承担区域内行政、社会管理和民生建设等公共职能。

农垦系统具有发展经济、稳定社会、保卫边疆等多重功能,对保障主要农产品供给、维护国家粮食安全和推动中国特色农业现代化进程做出巨大贡献,是国民经济的重要力量。


农垦系统优劣并存,深化改革势在必行

农垦系统具有多方优势,经济发展迅速,资源丰富,垦区各有特点,潜力十足。但作为特定历史下的产物,农垦系统一直存在政企不分,社会保障安臵困难等问题。为充分激发农垦系统活力,盘活国有资产,持续深化改革十分必要。

1、农垦系统具有多方优势

农垦系统经济增长迅速。2013年农垦经济实现生产总值5937.55亿元,比上年增长12.8%,连续10年保持12%以上的增速,明显高于全国经济增长水平。农垦职工人数略有下滑,2013年人均生产总值达到4.27万元。垦区经济增长迅速。

2014年,农垦系统粮食总产量突破720亿斤,黑龙江和宁夏农垦两个垦区被农业部认定为国家现代农业示范区,农垦系统的综合实力在不断增强。

1)土地资源极其丰富。目前我国的土地使用结构中,耕地面积为20.27亿亩,而农垦地的面积为0.93亿亩,占比4.9%,如果加上棉花、橡胶等其他种植面积,总面积约1亿亩。可以说,农垦是土地领域的“国家级航母”。

2)各垦区产业资源丰富。经过多年的开发建设,农垦系统拥有数量庞大的国有资产,除土地外,还有大量包括自然禀赋在内的各类资源广泛分布在农工商、运建服等各个产业,而且资产的类型多种多样,潜力巨大。


2、历史遗留问题凸显,深化改革势在必行

1)产权关系不清,体制机制不健全。部分垦区已经实现集团化,但体制机制性障碍尚未根本消除。仍然存在产权结构单一、产权关系不够清晰、权责不够明确和内部经营机制不够灵活的问题;国有资产监管体系不健全,发展的活力和动力仍然不足;农场国有土地确权进展缓慢,在工业化、城镇化进程中被侵占蚕食严重。企业集中度低,机构冗杂。目前全国农垦系统国有农场1780个,工业企业1298个,建筑企业509个,运输企业227个,商业企业1591个,农场、机构分散导致大部分垦区存在运营效率低,生产中规模优势难以体现。

2)政企不分,负担沉重。历史沉淀原因,农垦系统承载部分社会职能。尽管已提出改革多年,但社企关系至今尚未完全理顺,农场办社会负担仍很沉重。而许多基础设施建设和公共服务政策,由于受体制和实施方式等因素限制,往往不能平等、及时惠及农垦。


部分垦区重点介绍

全国垦区中,国家直属垦区有3个,分别为黑龙江垦区、广东垦区和海南垦区。

集团化垦区共有17个,普遍效益较好,部分垦区旗下拥有上市公司。

黑龙江垦区

黑龙江垦区位于世界闻名的黑土带上,是目前我国三大垦区之首。经过60年的开发建设,黑龙江垦区目前已建设成为我国最大的国有农场群,成为我国重要商品粮基地、粮食战略后备基地和全国最大的绿色、有机、无公害食品基地。黑龙江垦区土地总面积5.76万平方公里,耕地面积3600多万亩。下辖9个分局、113个农牧场,现有总人口165.8万人,从业人员79.7万人。

下属上市公司北大荒拥有62.4万公顷耕地和24万公顷可垦荒地,地块使用权为公司向集团公司以承包方式取得,承包期限50年,自1998年11月29日至2048年11月28日。


海南垦区

海南农垦是中国第三大垦区。2010年,农垦总局和农垦集团实行政企分开,农垦总局现有40个国有农场和20个事业单位;农垦集团辖有31家二级工商企业(其中1家上市公司)。2013年,垦区企业营业收入277.7亿元,职工自营经济总收入118.3亿元,劳动者人均年收入4.3万元。

海南农垦土地总面积1154.5万亩,下属上市公司海南橡胶拥有土地面积353万亩。集团已建成全国最大天然橡胶和热带作物生产基地。现有橡胶面积390万亩,年产干胶20万吨左右,面积和产量占全国的40%以上。现有热带作物面积250万亩,主要生产芒果、槟榔、荔枝、茶叶、胡椒、香蕉、瓜菜等7类热带农产品。


甘肃垦区

甘肃农垦现有总人口10.1万人,职工总数3.2万人,甘肃省农垦集团公司成立于2002年,是在原省农垦总公司的基础上整体改制而组建的国有独资公司,省政府授权其经营管理原农垦总公司所属范围内的全部国有资产(含土地)。集团公司对其所属各类企业通过出资人代表行使出资者职能,按出资额享有资产受益、重大决策和选择经营者等权利,并承担国有资产保值的责任。

在组建集团公司的同时,加挂“甘肃省农垦事业管理办公室”,实行两块牌子、一套班子。在具体工作上政企分开。管理办公室继续履行省政府赋予的农垦行业行政社会事业管理职能。

甘肃垦区规模不大,但发展步伐较快。目前已建成了全省最大的节水滴灌示范区,啤酒花种植面积占全国一半,苜蓿草全国最大,中特药材种植加工也在甘肃乃至全国确立了优势地位,拥有莫高股份和亚盛集团两家上市公司。

甘肃农垦下属上市公司亚盛集团拥有342万亩土地和96万可耕地面积,而甘肃农垦集团四大农场旗下有320万亩土地及42万亩耕地可注入。